析土地经营权流转三大底线刚性惩罚遏制非农化克氏棘豆

析土地经营权流转三大底线：刚性惩罚遏制非农化

经营权流转的根本目的不仅在于让农民获得财产性收益，而是更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效；防止“非粮化”、“非农化”趋势，需强化刚性惩处

酝酿多时的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)在11月下旬由中办、国办联合下发。《意见》的一个鲜明特点是对过去政策进行了系统化的梳理，对农村土地经营权流转的实践进行全面规范。在此之前，中央关于土地流转的指导性意见以及相关措施主要散落于不同文件和规定中。

《意见》传递出明确的改革思路，即在尊重农民意愿前提下引导土地规范有序流转，以家庭经营为基础的同时积极培育新型农业经营主体，实现适度规模经营促进粮食安全和农业现代化。

农业部经济体制管理司司长张红宇认为，“经营权独立发挥作用，对于在更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效具有重大意义。”

但是，多位受访专家警告，保证土地经营权流转健康有序，不能依靠行政力量搞大跃进。政策落地既要坚持底线思维，又需要完善配套性机制，譬如，土地确权，亟待建立统一的农村土地流转市场和价值评估平台。又如，禁止土地流转过程中的“非粮化”、“非农化”趋势，需出台刚性的惩罚和监督办法。

流转不改变家庭经营基础地位

土地流转衍生的首要问题即是中国农业生产格局的变化，家庭经营方式不再“一统天下”，种植大户、合作社、农业龙头企业等成为农业生产中的中坚力量。

在这种新旧经营主体混合局势中，中央始终强调家庭经营的基础性地位，这既与中国人多地少的基本国情密不可分，亦受工业化、城镇化发展阶段的制约。

尽管高层三令五申，但在不少地区，土地流转却呈现一路狂飙的景象，有些地方甚至以定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。

来自农业部的数据显示，截至今年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的近30%，而在2008年时，这一比例还不到10%。

此次中央再次申明：“在今后相当长时期内，普通农户仍占大多数，要继续重视和扶持其发展农业生产。”同时，重申三个“相适应”：使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

在接受《瞭望》新闻周刊采访时，全国人大农业与农村委员会委员、中国社会科学院学部委员张晓山说：“农业发展阶段的变化，不会改变家庭经营为主的性质，因为即使将来我们的城镇化率达到70%，仍然还有四五亿人在农村。”

不可回避的问题是，传统小农确实存在市场地位、土地撂荒等一系列现实困难。

对此，多位受访者表示，中央提倡的农业规模经营，发展现代农业，培育新型经营主体不是要消灭小农，其实质不是对家庭经营的否定，而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境，实现生产环节的专业化、社会化。张晓山评价说：“家庭经营加社会化服务体系适合于传统农业也适合于现代农业。”

土地流转的目标旨在发展现代农业确保粮食安全，张晓山为本刊分析，在家庭经营基础上发展起来的家庭农场、种粮大户形式是未来保障粮食安全的主体力量，也是未来农业发展的主流。

中央此次明确重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。

问题在于家庭农场适度规模经营中的“适度”如何把握，以防止土地过度集中。中国农业大学农业与人文发展学院副院长朱启臻提出了一种上下限的方法。“下限是生计的标准，上限是现有技术条件下，家庭成员可以经营的最大面积。”他对本刊记者说。

对此，此次《意见》给出了明确的标准，即现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。

确权登记稳定土地承包关系

土地流转规范有序运行的前提是承包经营权的确权登记，此举既是避免流转纠纷的法律保障，亦为后续经营权更好地发挥功能奠定基础。

长期以来，农村承包地块的权属界限不清晰、合同面积不准确，农民以出租等方式流转土地经营权后，权益很容易受到侵害，流转的另一方也存在诸多顾虑。

从2011年开始，国土部开始农村土地承包经营权登记的试点，以解决多数地方土地承包不同程度地存在地块不实、四至不清、面积不准等问题。此次《意见》则进一步明确了时间表，即用五年左右时间基本完成土地承包经营权的确权登记颁证工作。

与此同时，受访专家认为需要进一步配套性政策办法出台，以土地经营权抵押为例，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，国家政策层面上对土地承包经营权抵押予以认可，但当事人间发生抵押权纠纷，面临抵押权无法实现的法律风险。

目前，担保法的规定是：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。土地管理法则明确农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

邹晓云说：“要落实中央的政策，在推进土地承包经营权抵押之时，要尽快启动相关法律的修改程序。”

不仅如此，技术性措施亦需加快，譬如要尽快建设完善农村土地流转市场和价值评估市场，建立统一的综合农村产权登记机关。同时要设立土地经营权交易所，活跃土地经营权交易，解决贷款抵押物处置、变现问题。

还有与确权相关的一个问题是，农民对于土地的承包关系。“稳定土地承包关系，对于强化地权稳定性、保障农民土地权益、刺激对土地的长期投入等方面均有重要意义。”张红宇说。

十七届三中全会提出了土地承包关系要保持稳定并长久不变，如今，这一论述面临一个新的命题，即长久不变的起点问题，是在二轮承包的基础上长久不变，还是确权登记颁证之后长久不变。

由于地域庞大、情况复杂，各地农村承包的基础并不一致，有的地方长期实行“生不增、死不减”，有些地区则一直实行“大稳定、小调整”甚至是“大变动、大调整”的承包模式，不少农户对于调整土地仍有预期，希望在二轮承包到期后再调整土地。

对此，张红宇认为，把稳定土地承包关系与确权登记颁证结合起来，在尊重历史传统、合乎法律法规、农民普遍接受的情况下，在起点公平的基础上实现长久不变。

张红宇说：“承包权和承包关系越稳定，经营权的流转越发达、配置效率也越高。”

四个“禁止”遏制非农化

土地流转的大势下，当下和未来需要警惕的一个主要趋势即是土地的非粮化、非农化。不少地区以流转为政绩，大搞农业规模经营的招商引资，个别地方还制定了土地流转最低保护价，造成耕地资源的异化。

此次《意见》在谈到土地流转用途管制时，连用四个“禁止”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设；严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等；严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为；严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。

对此，受访专家评价，尽管负面清单的方式更加明确具体，但遏制这一趋势需要配合刚性监督和惩罚办法，对土地流转的非农化、非粮化利用进行有力打击。

目前，全国土地流转中“非粮化”、“非农化”面积和比例尚无官方准确的数据公布，但管中窥豹，可发现这一问题的严重性。

以粮食大省河南为例，今年发布的《河南省农村土地流转情况调查报告》指出，截至2013年底，河南全省农村土地流转面积已达3216万亩，占家庭承包耕地面积的三分之一。其中一般农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升至目前的60%。

朱启臻认为，有必要重新认识和澄清耕地的性质。“耕地是用来耕种的，不是投资发财的，它是农业安全的基础。”他说。

朱启臻对当前过分渲染耕地对农民的财产权，宣传流转土地获利的行为并不认同。他说：“这割裂了农民与耕地的关系，承包权与经营权分离的目的不在于让农民获得财产性收益，而在于充分利用土地，确保国家农业安全，也为农民留下一条返乡的路。”

朱启臻补充说，耕地对承包者来说是权利与义务的统一，不能只强调权利，而忽视义务。“一些企业把农民的土地流转后，直接或变相改变用途，农民有权利站出来保卫自己的耕地，制止企业把土地非农化。”他说。

从制度建设角度出发，张晓山建议对资本下乡设置具体门槛。一是建立严格的准入制度，对工商企业长时间、大面积租赁承包耕地要有明确的上限控制，按面积实行分级备案；二是建立风险的动态监管机制，查验土地利用、合同履行等情况；三是建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。

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